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司法酝酿重大变革




  
  不再仅是外围学者的学术呼吁,不再是司法机关自身“零敲碎打”,而将是一次自上而下的司法体制大改革。
  司法酝酿重大变革


  7月,北京的正义路除了最高人民法院正在进行修缮施工,一切看上去还是老样子。
  这是一条被赋予特殊内涵的街道,一头连着长安街,一头连着前门。这条路,曾被人称为“屈辱和抗争的脚印落满了每一块砖石”的地方。从1900年八国联军在这里出兵镇压义和团,到1915年北洋政府又在这里签署了屈辱的《二十一条》。
  1981年11月26日,以江青为首的“四人帮”在坐落于正义路一号的中国公安部礼堂受审。当时外电称“这是本世纪以来中国最轰动的审判,预示着一个在中国实行法制和现代化新时期的开始”。
  正义路上,有最高人民法院、公安部和最高人民检察院群众来访接待处。
  在平静的正义路上,看不到改革来临前的蛛丝马迹。而灰墙里面,高法关于司法体制改革的讨论已经静悄悄地进行了两个月。
  7月22日,最高法邀请众多知名法学者前来商讨改革,“气氛坦然”。一位与会者说,谈到一些关键改革时,“我甚至忍不住站起来,面对三位副院长说,这个问题如果不改,将愧对国家,愧对人民!”
  早在去年12月8日,最高人民法院院长肖扬就已经表示了改革的决心。在中国人民大学举办的“大法官”论坛上,毕业于人大并担任母校兼职教授的肖扬作了首场题为“法院、法官与司法改革”的报告。在这个非官方的场合,肖扬坦率地说,“近年来,各界对于我国现行法院制度乃至整个司法制度存在的问题提出了不少批评。有些批评很有道理。司法制度出了问题,需要改革。”
  在这次会上,他以开放的姿态透露了未来法院改革的八大内容。
  改革的迹象同样出现在正义路以北两公里的最高检院子内。最高检此前分别成立了两个小组———司法改革小组和检察改革小组。前者考虑司法体制改革,后者着眼检察内部的“修补”。
  这两个改革小组成立于非典最盛的时候,一位小组成员说:“当时是戴着口罩上的车。”
  在随后高检举办的司法体制改革研讨会上,最高人民检察院检察长贾春旺表示,要围绕十六大报告确定的改革内容和中央关于司法体制改革的总体部署,重点研究检察体制改革。
  更早些时候,5月28日,北京非典时期,中央有关机构牵头成立了“司法体制改革领导小组”,统一考虑改革方案。之后不久,中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干在对全国法院开展的司法大检查中作出重要批示:要从司法大检查中研究推进司法改革。
  7月22日,四川大学法学院教授左卫民将一份《二十一世纪的中国司法改革———中国司法改革学者意见书(讨论稿)》递交至高层司法机关,希望作为学术意见参考。
  据记者了解,这是目前国内第一个全面通盘考虑司法建构的专家方案。意见书凝聚了四川大学司法改革研究中心13位学者一年多的心血。高法的一位人士阅后感慨,“很多东西和我们自己的设想非常一致。”
  从十六大报告七个方面具体论述“司法体制改革”到目前司法部门的改革迹象再到民间司法改革白皮书的出现——实务部门和学界都认为,中央已经充分表明了要改革的态度。
  改革,将到了瓜熟蒂落的阶段。

  不改行不行?
  杨志杰案(详见本报以往报道)只是无数个司法漏洞造成的冤案之一。一位书斋里整天埋头研究法理的老师,结束采访后,也不忘随口问上一声:杨志杰现在怎么样?
  在被超期羁押的12年里,杨志杰无法见证中国法律的不小进步,比如从有罪推定到疑罪从无。当然,杨志杰最终还是这些新制度的受益者,尽管正义来得晚了一些。
  2001年3月法学界曾聚首北京,专题研讨———“冤狱到底为什么?!”与会专家一致指向制度缺陷。他们认为,这些“有问题”的案件反映出若干诉讼关系和刑事司法体制中不合理的部分。
  最高人民法院院长肖扬曾面对法学院的学生,坦陈了中国司法的缺陷。他将现行司法制度的弊端概括为“三化”,即司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化。
  我国按照宪法规定实行多级政权体制,每一级政权都设有权力机关、行政机关;除了乡镇政权外,其他各级都设有审判机关和检察机关。现行的人事、财政体制也以分级管理为主,法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下,这就导致了司法权力的地方化。
  宪法规定,国家维护社会主义法制的统一和尊严;人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。肖扬说,司法权力是一种国家权力,而不是地方自治性质的权力。司法权力地方化影响了法制统一、独立审判这两项重要宪法原则的实现,也使社会主义法治原则受到威胁。
  清华大学法学院教授张卫平说,“司法地方化使得司法不是以国家的法律以及地方性法规为裁判依据,而是以是否符合地方立法机关和行政机关领导人的意志为标准。”
  司法地方化被理论界认为是金钱案、人情案、关系案的根源所在。尽管法院和检察院一直在搞教育整顿,但司法腐败仍时有发生。
  但中国目前司法的行政化特质使司法机关在保持中立上遇到很大阻力。以法院的体制为例,行政化就主要表现在:法院和法官的行政化,法院相互关系的行政化,法院内部审判业务运作的行政化,法官人事管理的行政化。
  清华大学张卫平教授认为,司法机关的行政化使得行政权力的干预能够十分通畅地进入司法领域,使得司法的特性弱化。
  司法机关建立了一套与国家行政机关类似的等级化管理体制。在法院审判中最典型的体现就是案件请示汇报制度。这项制度虽然在我国现有的法律和诉讼制度中没有被明文规定,但已经固化为法官审理案件的典型模式。
  制度的初衷显然是为了减少错案,但它却影响了司法独立,上下级法院法官在案件审理上的依附关系,不仅导致了当事人上诉程序的空洞化,也干扰了下级法院法官的独立司法权。
  一位基层的法官说,“事实上对于请示汇报的案件,上级法院有关人员局限于时间和精力,一般不会深入细致地阅卷。其了解案情的途径,主要是听取下级法院的口头汇报或书面报告。”
  另一个表现是案件审批制度。这一制度带来的弊端是:它使得直接审理案件的法官对案件的处理没有决定权,而对案件有决定权的法官又不直接参与审理。这就是人们常说的“审者不判,判者不审”。
  “人”的问题也是个大问题。肖扬说,法律是一门科学,法官是一个职业。说白了,不是什么人都能当法官的。一支职业化的法官队伍是法院完成宪法赋予的审判职责的前提。他认为,目前的法官职业化状况让人担忧:一方面对现任法官中不符合条件的人员没有很好的办法进行“消化”;另一方面目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入法院要当法官,从而增加了法官队伍职业化的困难。
  事实在证明肖扬的担忧,被媒体披露的仅有小学文化的山西某县“三盲”院长姚晓红之所以当上院长,就是当地人大常委会任命的;同样只有小学文化的陕西某县“舞女法官”王爱茹之所以当上法官,据说也是当地个别党政机关领导干部“打招呼”的结果。
  清华大学张卫平教授认为,现行司法制度的弊端还应加上“一化”,即警惕司法的商业化。

  改革如何进行?
  实务部门在司法改革中表现出了极大的热情,但学界对此普遍表现出适度的担忧。他们认为,司法机关自己拿方案搞司法改革,不可能做到超然和中立。
  中国人民大学教授陈卫东认为这样的改革必须检讨,他说,迄今为止,我们所看到的司法改革仍然是司法机关“自身内部”的事情。
  他认为,“囿于自身的地位和权力,对于涉及其他国家机关的组织体制、权力配置等全局性的司法制度问题,法检两家在各自制定的改革目标中则根本没有提及。”
  中国人民大学法学教授杨立新也认为以往的司法改革“缺少一个统一的灵魂”,“法院搞一套,检察院搞一套,司法行政部门又搞一套。各项改革措施各不衔接,相互矛盾。”

  日本经验
  日本的经验常常被大多数学者提起。日本在上个世纪90年代启动了一场非常有影响力的司法改革。在司法改革正式运作前,1999年,日本议会首先制定了《司法制度改革审议会设置法》,对司法改革的有关问题进行了总体布局。之后成立了司法改革审议会,这个审议会全部由不在职的学者、律师和大企业家参加,排除了在职法律人员必然存在的本位主义。
  审议会对日本的司法实际状况进行了大量充分调查研究。据一位学者介绍,他们大多10天到半个月开一次会,倾听社会的声音,如果意见达不到一致,就要开听证会,甚至还专门组织过一次家庭妇女听证会。
  2000年11月,日本的司法改革审议会研究制定出了司法改革的“中间报告”,提交日本内阁;并向社会公布征求意见。随后,审议会根据社会各界对“中间报告”的反馈意见,于2001年6月向内阁提交了司法改革的最终报告。
  记者在清华大学教授张卫平的办公室里看到日本司法改革审议会所作的《民事诉讼利用者调查》,调查对象为日本民众,内容全部为图表和问卷。张卫平教授说,这份调查还只是民事诉讼民众调查的三分之一,调查内容全部向社会公开。
  张卫平感慨:日本司法改革倡导的就是“国民的司法参与,建立便于国民利用的司法制度”。这些理念值得借鉴。
  今年全国“两会”,已经有一些议案和提案呼吁在全国人大成立类似日本的司法改革委员会。

  改革指向
  大多数学者认为,目前的司法改革如果只局限于原有的法律制度框架内,已没有多大的改革空间。比如法官独立问题,司法独立问题,法院体制非行政化的问题。这些问题涉及其他方面的体制改革,在现有的法律框架内,司法改革难有作为。
  中国人民大学法学院教授韩大元并不赞同上述一些观点。他认为司法体制改革必须要在现行宪法框架内进行,保持改革的合宪性。他并不认为现行宪法已经成为进行司法改革的重大障碍,更重要的问题是我们没有充分发挥宪法体制中的司法机关应有的功能。
  法院在许多国家被称作“正义院”。在我国,让法院在国家权力与社会架构中起更重要作用的呼声一直不断。一些涉及法院改革的核心观点为:扩大最高人民法院直接受理案件的范围,建立三审终审制,死刑案件可以上诉到高法;高法在大行政区设立巡回法院;取消司法解释制度,采行判例制度;设立宪法法院,行使违宪审查职能;(这是部分理想派的观点,另一些务实的学者认为在目前的政治体制下,在全国人大设宪法委员会更符合中国现实)取消法院执行生效法律文书的职能,将执行权交由司法行政机关行使;(据知情人透露,这一项改革基本确定。司法部已经开始了筹备工作。)以及废除法外请示汇报制度;废除错案追究制以及根据改判率考核法院和法官的作法;取消请示批复制度;将死刑复核制度改革为三审终审制;地方各级法院人、财、物全部受制于省级人大,各地市县级人大无权任免当地法官。这些都纳入改革视野。
  在我国,宪法赋予检察机关非常权威的地位。但曾在北京市海淀区检察院挂职当了两年副检察长的北京大学法学院教授陈兴良坦言,检察机关不仅很难对国家机关的活动进行有效的监督,即使在刑事诉讼中,对侦查活动,检察机关能够进行的监督非常有限。
  检察权的改革被学者认为是司法体制中的难点。重新界定和配置或者说限制检察权成为学界的一致看法,代表性的意见有:缩小检察机关直接侦查的案件的范围,除特殊情况外,检察机关原则上不承担案件的具体侦查活动;借鉴香港作法,建立廉政公署,负责贪污贿赂、渎职等职务犯罪的侦查。廉政公署既独立于地方各级检察院,也独立于各级人大和政府,上下一体,垂直领导,直接向全国人大常委会负责等等。
  学术界提出的公安机关改革建议主要有:
  继续行使刑事侦查、治安管理等职能的同时,若干职能应该交由其他相关机关行使;原先由检察机关行使的部分案件的侦查权移交公安机关行使;侦查与羁押场所分离,将看守所从侦查机关中剥离出来,解决超期羁押等问题;侦控机关如果要采取逮捕、搜查、扣押、监听等强制性诉讼手段之前,必须向法官提出申请,只有法官许可才能实施等等。
  据透露,以上的部分建议已经被有关部门吸纳,“一些已经铁板钉钉,一些已经开始筹备”。乐观者认为,司法改革注定是一个漫长的过程,它必然是有计划、有节奏的渐进过程。一位学者用圣经上的话表达他对司法改革的耐心——“那门是窄的,那路是长的。”
  (北京大学刑事法理论研究所陈兴良、陈瑞华、陈永生老师、四川大学司法改革研究中心左卫民老师对本文写作提供帮助,特此感谢)

  推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序,保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督,惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。(引自中国共产党第十六次全国代表大会报告,据新华社2002年11月17日电)

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