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宪政之路:从尊重宪法开始






  癸未施政———南方周末聚焦两会【三】
  ■“宪政是什么呢?就是民主的政治。”———毛泽东(《毛泽东选集》第2卷,第732页)
  ■“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事,任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”———江泽民《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》
  ■“宪法……具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”———胡锦涛《在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话》

  徐显明(十届全国人大代表、中国政法大学校长)
  蔡定剑(北京大学、中国政法大学兼职教授)
  季卫东(日本神户大学教授)
  刘军宁(北京政治学者)
  毛寿龙(中国人民大学教授)
  贺卫方(北京大学法学院教授)
  杜钢建(国家行政学院教授)
  王人博(中国政法大学教授)
  包万超(北京大学政府管理学院副教授)


  ■编者按
  2002年12月底,新任中共中央总书记胡锦涛引人瞩目地主持中央政治局首次集体学习,其议题是学习宪法。中央新领导集体的这一举动,引起了海内外的普遍关注。有评论家指出,这标志着中国宪政意识的新觉醒。
  实际上,自中共十六大以来,与宪法和宪政相关的举动已经开始频频进入人们的视野。从江泽民在十六大报告中提出建设社会主义政治文明的远大目标,到胡锦涛以党的总书记的身份发表关于宪法的重要讲话、并率全体政治局成员集体学习宪法,以及全国人大系统推出重要改革;从民间对于限制国家权力的呼声,到将私有财产写入宪法再次成为热门话题,这使得宪政又一次成为人们关注的焦点。
  中国人对宪政的追求从清末民初就已开始,但是在跌宕起伏的历史进程中,我们与宪政一次次擦肩而过。按照有关学者的说法,今天,我们又站在历史的关节点上,市场经济的发展对国家权力提出新的变革要求,公民的权利和自由需要进一步的保护,多元化利益格局的形成需要一套能协调不同利益群体的政治机制。解决这些问题,走宪政之路是必然的选择。然而,宪政在中国逐步实现的途径在哪里?
  为此,我们约请了几位这方面的专家,就这些问题进行了交流。希望其中的一些观点和看法能够引起人们的思考。

  百年反思

  癸未施政
  与宪政相适应的文化的建立,是宪法能够存续下去的基础。在设计宪政制度时,肯定需要对文化的改造,其核心就是把义务、服从本位改造为权利本位,大力弘扬权利文化。

  百年宪政的几个关节点
  南方周末:从1898年康梁变法之后,清政府被迫实施西方现代政治制度——颁布宪法,实施宪政开始,到1947年国民党政府在中国共产党未予同意和参加的情况下强行通过《中华民国宪法》,中国经历了多次宪政浪潮。这段历史不仅发展曲折,而且最终都以失败告终。我们能否对这几次宪政浪潮进行一个简单的梳理和总结?
  季卫东:我觉得中国宪政史上有4个时间点值得注意,一个是1906年,这一年清朝正式宣布预备立宪。清王朝在此之前希望通过经济手段来达到强国的目的,迟迟不进行政治改革,结果一拖再拖,到迫不得已推行宪政时已经晚了。此后体制内的任何变动都对社会不起作用,革命派和民众纷纷寻求另外的途径,立宪不久之后辛亥革命就爆发了。
  再过30年是1936年,是第二次立宪,这个时候已经完成了宪法草案,中国形式上完成了统一,眼看着就要步入宪政的门槛,这个时候日本军国主义势力打了进来,宪政在外部干扰下中断了。
  再过30年就是1966年。宪政必须得有一个宪法,但这个时候连宪法都不“存在”了,最典型的场面就是国家主席刘少奇举着宪法被迫害,连国家元首的基本人格尊严宪法都保护不了,宪法被践踏到了极点。
  又过30年就是1996年,中国第一次真正提出“法治”,过去我们谈的是“法制”。法治与法制是不一样的,法制是国家建立一套法律制度进行统治管理,而“治”是现代意义上的法治,是约束权力本身,宪政的实质就是限制国家权力,法治的提出暗合了宪政精神,开启了通往宪政的第一道门。
  徐显明:中国的宪政历史实际上开始于戊戌变法,第一部《钦定宪法大纲》的产生是1908年,如果从第一部宪法的出现算起,至今有95年的时间;如果从1898年的戊戌变法开始,则有105年。对这一时期可以做出这样的评价:有宪法而无宪政,有法律而无法治。目前则是正在向宪政过渡,从人治向法治过渡。

  单纯把宪政看成是改变国家落后的工具,是中国历次宪政失败的最大原因
  刘军宁:100多年来的中国宪政运动有不变的地方,有变的地方。不变的是从上上个世纪以来对宪政的追求始终没有停止,变的是以前对宪政的追求多半从赶超的角度来理解,中国被西方打败后,很多人都在问中国为什么落后了?结论是制度落后了。那么,怎么改变这种落后的局面?结论是从制度入手实行宪政,西方就是靠搞这个强大的。
  这个逻辑听起来没错,中国的落后也的确与没有宪政有一定关系,问题在于对宪政抱着完全工具主义的态度,当作一种桥梁。
  现在我们谈宪政,不能再抱着工具主义的态度,不能单把它看作是改变落后的工具,而应该把宪政看作是实现政治正义的工具,看作是实现政治正义的惟一途径,看作是保障公民个人权利和自由的惟一途径。
  如果从这个角度看,宪政是不可取代的,就不会轻易放弃它。在今天谈宪政,应该改变工具主义的态度,实际上中国几次宪政失败最主要的便是对宪政持有工具主义态度。
  毛寿龙:宪政是一种政治组织技术,需要有超人、超集体的共识和智慧,以及适当的条件才能实现。就清末民初和民国期间这两次宪政历程来看,失败的原因主要有几个方面:
  其一,认为行宪政只是为了强国,这是错误的。学来的只是皮毛。
  其二,宪政主张只是一部分学者和官员的主张,当时的主体政治力量并未认可,或者虽有认可,也是为己所用,在优势的时候用足自己的优势,而不是超越力量对比来思考。
  其三,缺乏立宪思维的传统。个人层面上可能有很多宪政感觉,但一到军阀混战或者政治斗争的场合,便集体地放弃了。
  其四,缺乏相关的内部条件,同时也缺乏社会资本、政治资本和政治的人力资本:公民、专家和有见识有实力的政治家。
  其五,忠孝这一传统政治合法性来源为专制政治和军阀统治提供了条件。宪政需要的是个人自由、每个人的权利和合法性的权力。合法性来自理性,而不是传统关系的合法性和纯粹的魅力(传统意义上的“民本”是依靠君与民的关系,而不是依靠竞争性的制度程序)。
  王人博:单看近代中国人对宪政思想的追求,便延续了整整三代人,我们熟知的康有为、梁启超是第二代,此前的王韬、郑观应是第一代,第三代就是五四时期的胡适、陈独秀等一批人。从观念上看,这三代知识分子的追求是一致的。他们发现西方富强的奥秘是因为有议会、宪政,并且认为宪政是救中国于危亡的惟一手段,只有宪政才能使中国走向富强。
  那么,宪政是否能够导致国家富强呢?富强的国家是否就一定是宪政的国家呢?这是100多年来的思考,也是涉及到宪政的根本价值观的问题。
  事实上,西方在设计宪政制度之初,并不是把宪政作为国家富强的工具,而是在寻找一种被认为是最好的治理国家的手段,当推行宪政制度后,国家富强起来了,但二者实际上没有必然联系。
  我们在学习西方宪政制度的时候,是把西方选择的一种治理国家的方式,作为强国的实用工具拿到中国来的,百年来知识分子们始终抱着这样的心态,这是一个最大的误区,就是过分强调了宪政的工具作用。
  这个问题不能完全由政治家负责,知识分子也应当承担责任,正是知识分子是把西方的宪政思想作为一种实用工具介绍到中国的,误读了宪政的本来思想,才使得我们在宪政制度的设计上走入误区。

  改革时机贻误的教训
  蔡定剑:可以说,1840年以后的中国之路也是面向内外的变革、寻求经济发展,当时提出的口号是富国强兵,在经济改革方面,引进西方现代工业、商业、贸易、银行,修铁路、建邮局,学习西方的枪炮和军事管理。
  当时在对外开放方面,外国人可以直接投资办工厂,变革的力度不可谓不大。
  面向内外变革成果的一个重要标志是建立了北洋水师,舰队的总吨位超过了日本,当时经济上的成就也是令人满意的,和别人的差距并不是很大。但甲午战事一起,中国便一败涂地。
  为什么面向内外变革了、经济发展了,还是要打败仗呢?于是中国人反省,原来中国的问题不仅是经济问题,关键是政治问题,日本之所以强大,是因为有明治维新,学习了西方政治制度的结果。
  怎么办?中国人也想政治改革,可以说从甲午之后,中国人就一直在反思这个问题,政治关没过,甲午危机就不会避免,但是,清政府错失了宪政的机会,维新以百日告终,而形势的发展已经时不我待,清政府后来不得不承认现实,只有政治体制改革才能救大清,于是派五大臣出洋考察,回来后决定立宪,开议会、伸民权、彰民主,这是中国人重新反思历史的结果。
  但这种政治改革由于顽固派的反对,要9年才立宪,而且它提出的口号和社会各界相距甚远。更重要的是,在人民看来,这个政权已经不值得信任了,他搞的是假政改,真欺骗。
  当时的另一个社会现实是,民主宪政理念已经深入人心,在知识界和社会上层对宪政已经形成了广泛的共识,不对清王朝抱任何幻想。所以,才会出现1911年,一次看似偶然的起义就把清朝这一纸房子推倒。
  它给后来人的教训是:要珍惜改革时机。

  中西文化的差异问题
  贺卫方:西方宪政的实现有它的政治条件、文化条件和宗教条件,而中国并不具备。中国的宪政是自上而下而不是自下而上的,这样的路径差异,标志着我们的宪政带有相当大的精英推行过程。由于不是一种自发的,所以宪法往往不是实实在在的活的规范。
  此外,中国传统的政治文化也有问题,虽然孔子说君子和而不同,但实际上,我们在操作层面和整个政府制度层面,并不太包容差异性和矛盾,我们不知道和谐来自矛盾和冲突,没有矛盾和冲突就没有和谐。
  第三,过分理想主义。实际上政治是带有利益冲突与妥协的东西,不能有效认识这一点,是妨碍我们建立宪政的一个重要原因。
  徐显明:文化滋养一种制度,反过来,制度又促进文化的发展。这是从1840年以来我们在学习西方时梁启超总结出来的。这其中经过了3个阶段。先是学习西方的技术,这就是洋务运动。甲午战败后才发现是制度上的问题,那就去学西方的制度,戊戌变法就是在这种情况下发生的。戊戌变法是中国改造制度的开始,完成对封建制度的改造是辛亥革命。后来我们差不多把西方的制度整个都拿来了,但还是不行,该复辟的复辟,该做皇帝的做皇帝,大家都回到那个老路上去了。最后终于发现,与这种制度相适应的文化没有学习到,于是又开始学西方的文化,这就是新文化运动。
  中国的先知先觉们理解到,文化比制度更重要。因为,一种文化才是一种稳定的生活方式。一种新的制度的建立往往会遇到两种困难,第一类,我把它叫作思维惯性,或者叫路径依赖。人们对于一种新的制度很陌生、不习惯。中国在旧制度中形成的一套规则,称为“民间法”,这在正式的法律中可能找不到,在推翻了帝制以后,突然宣布把所有的封建法律都废除了,但是,民间法却保留下来了,老百姓的习惯还是以前的习惯,这样,新制度建立起来后遇到的第一个敌人就是习惯。就是从思维定势到行为模式的路径依赖。
  第二个障碍是文化的障碍,新制度产生以后并不会随之带来一种新的文化,没有新的文化,制度就生存不了,所以,一种制度一定是生存在一种文化当中。
  日本的近代化过程,就是从更新文化开始的,我认为,1840年鸦片战争后,日本人受到的震动比中国人还要大,因为日本人开始思考,西方灭亡东方的第二个国家是谁。那之前,日本人心目中对中国带有极大的崇拜性,崇尚中华文化,学了大量的中国典章制度,文字、生活习惯等等,一切都是中国的,但是,突然间一个帝国崩溃了,日本人突然找不到信仰了,一大批日本汉学家就开始思考,文化是不是需要进化,这样,对西方有了解的一批知识分子提出一个响亮的口号:“抛弃汉学,学习兰学”,“兰学”指的就是荷兰学,当时,日本人对西方的了解,是借助于荷兰文化。日本的近代化过程,实际上就是文化选择的过程,一大批知识分子到荷兰后,借助荷兰又逐步了解到德国、法国、英国等,进而从欧洲认识了美国。1860年代,这些人回到日本后就开始造势,最后的结果导致了1868年的“明治维新”运动。
  在日本三口县有一个巨型碑,名为“维新运动胎腹之地”,就是在这个地方,日本开始介绍西方的技术、文化,进行教育、文化上的变革,带动了日本文化的更新。明治维新成功以后,经过20多年的酝酿,日本人才制定了第一部宪法《大日本帝国宪法》。
  这也说明一个问题:革命成功了以后立即制定宪法,要看你是否做好了文化和观念上的准备,如果没有,这个法就存在不下去,这一点就被中国的历史证明了,我们的几部宪法都没有生存好,一部是《钦定宪法大纲》,制定出来后很快就被辛亥革命推翻了,辛亥革命后制定的《临时约法》,又很快被袁世凯废除了。
  所以,与宪政相适应的文化的建立,是宪法能够存续下去的基础。
  当然,中国的传统文化不应该彻底抛弃,它有很多可以与西方文化沟通的内容,比如道家思想。但是,在设计宪政制度时,肯定需要对文化的改造,其核心就是把义务、服从本位改造为权利本位,大力弘扬权利文化。
  杜钢建:1949年以后,中国共产党的执政代表了当时一种宪政的热潮。但是,随后很快就接受了苏联理论,甚至理解为不要任何约束。这一倾向到“文革”时期达到最高峰,党的领导人领导一切,权力高度集中,这就是邓小平讲的政治体制弊端。
  “文革”结束后,邓小平就开始考虑如何回到约束的思路上来,所谓约束就是不应该有一个人一个组织是不受法律制约的。江泽民同志后来提出依法治国,建立社会主义法治国家,这是回归法治、迈向宪政征途上的重要一步。

  宪政本质

  癸未施政
  如果宪法在现实中不能发挥最高规范的效力,或者如果宪法仅仅在维护法制统一方面发挥作用,而在维护个人权利、限制国家权力方面不能起到作用,那么这个时候尽管有宪法但还是没有宪政,这个时候宪法和宪政分离了。所以,最核心的是看是否真正限制了国家权力。

  宪政的实质意义是限制国家权力,保障个人权利
  南方周末:中国人100多年来一直不懈地追寻实现宪政。这从根本上说是什么原因?宪政的本质到底是什么?
  毛寿龙:追求宪政,根本上来说是古老的文明古国寻求自我更新的发展需要。但从宏观上来看,各个阶段的目标是不一样的。清末是为了自强救国,民初是为了结束军阀混战,寻求政治发展。1949年之后是为了建设一个现代化的国家,而宪政是其中的一个方面。现在则是为了给进一步的持续发展加一个制度上的保障。
  季卫东:清末搞宪政,一个重要原因是当时西方列强势力很大,迫使清政府承认列强的治外法权,理由是你的法制不合理,是落后的,所以必须接受他们合理的、限制权力的法律制度。
  第二个原因就是当时大家感觉到需要一个强有力的方式把国家组织起来,特别是看到日本因宪政由一个弱国变成了列强之一,对中国刺激很大。过去东方社会的各个部分是分散的,现在要通过宪政把它组合起来。通过重新设计国家结构适应产业经济发展的需要,过去的统治模式已不适应经济形态的变化,需要合理的有效率的国家机构。
  还有一点,当时一些忧国忧民的知识分子,提出引进西方的宪政制度,在变局之下产生了舆论的压力和要求。
  从政治哲学和法理学上说,宪法是统治者和民众之间的一个社会契约,有至高无上的威力,其他法依此制定,使法制有统一性,这是它的一个很重要的功能。第二点,宪法是通过限制国家权力来保护个人权利。
  如果宪法在现实中不能发挥最高规范的效力,或者如果宪法仅仅在维护法制统一方面发挥作用,而在维护个人权利、限制国家权力方面不能起到作用,那么这个时候尽管有宪法但还是没有宪政,这个时候宪法和宪政分离了。所以,最核心的是看是否真正限制了国家权力。
  刘军宁:宪政是统治者的权力得到人民真实的授予,老百姓的权利和自由在宪法中得到承认并且在实践中得到保障,政府的权力受到限制。这些条件都满足了,我们就认为这个国家有宪政了。如果一个国家制定一部宪法,这部宪法授予政府无限的权力,剥夺老百姓的自由,那这个宪法就是针对老百姓的而不是针对统治者的,这个国家就没有宪政。这中间有严格的界限。
  从这个意义上看,我们追求宪政是为了人的尊严和每个人的平等权利和自由。奇怪的是,当你做到这点时,经济就发展了。所以国家的发展,落后局面的改变,只是宪政的一个副产品。如果把这些当作主产品来追求的话,那我们就丢掉了更根本的东西,所以,今天我们总结宪政在历史上失败的原因时,一定要看到这一点,不要舍本逐末,不要接受其他诱惑。
  贺卫方:我们可以用冲击和反应的模式来理解百年来中国人为什么苦苦追求宪政。长期以来,在中国人面前是一个强势文化,即西方文化制度,可以说自从鸦片战争以来,这种强势文化的压力就是中国人的一个心结。
  中国人看到,西方国家之所以有强大的国力,是因为它有合理的制度安排和良好的组织化力量,这种安排能够焕发每个人的能力,而中国自己的缺陷却暴露无遗,没有哪个民族愿意看到自己节节败退。
  我们知道,严复在英国期间,经常旁听法庭和议会的辩论。他在书中说,从法庭上感到英国社会每天都在张扬公理,英国的富强就是公理得到不断伸张的结果。激烈的议会辩论和自由的言论环境,司法对正义的维护,都给这个年轻人以深刻的影响。对比中国这样的老大帝国,几千年来权力都在官家,人民没有一点权力,这样的状况,让每个有一定觉悟和眼界的中国人都感到不能继续了。
  杜钢建:1949年以后,中国经历了无数次运动,直到“文革”把人的尊严都弄丢了,把人性中恶的一面发挥到极致,人人都在反思,个人的尊严和权利到哪里去了,最高领导人也在反思。结论是制度最重要,制度就是宪法,直到现在中国人对这个问题的认识还在不断得到深化。加入国际人权两公约,就是要借鉴和吸收人类政治文明成果。
  我们虽然有了宪法,但是还要保证这个法能够落实。那么宪政具体是干什么的?一方面是要保障公民权利;另一方面是要制约公共权力,包括执政党权力、立法、司法、行政权力都应受到制约。而保障人权,对权力制约,说到底,宪法就要有权威,宪法就要付诸司法实践,违宪就要得到纠正。
  包万超:儒教人性哲学的核心观念是至善论与等级论,但又认为人人都有改变本性,成为“圣人”的可能,这种人性哲学贯穿着整个中华民族的历史。同时,又承认人因为出身、阶级地位等差异,而有善恶、先进与落后之分,并付诸周而复始的运动来解决“恶”的问题。这种思想导致在法律制度上的设计易于走向两个极端:对人的极端不信任和蔑视;漠视人的本性与弱点,对人“天使般”的德性的信任和依赖,进而对权力的行使寄予一厢情愿的厚望,甚少考虑付诸法律的手段,对权利鲜有关注而只强调义务和无私奉献。自然,儒教文化传统就产生不出类似于“权力容易使人腐败,绝对的权力绝对会使人腐败”这样的警世名言。
  在进行宪政制度的设计时,为什么如此强调对权力的控制呢?美国著名宪法学者詹姆斯·麦迪逊有一段精彩的论述:“如果人们都是天使,那也就没有设置政府的必要了,如果如何治人是由天使来规定的,那么也就没有对政府进行控制的必要了。正因为政府是由人来治人的,最大的问题就在于两方面:首先使政府有能力控制被治者,其次,就是要求政府控制其自身了。控制政府无疑要依靠人民,但经验告诉我们,人类必须有其他的防备办法。”
  “其他的防备办法”就是通过自由立宪实现一个“有限政府”:一个在某些领域永远无权作出决定的政府;一个像普通公民一样守法和负责任的政府;一个内部有分权和制衡机制的政府。因此,政府的职能和权力是有限的,而现代宪政的制度设计正是要确保这种“有限性”及其“有限权力”的正当运用。
  与宪政制度的“人权保障”和“有限政府”的特征相反,如果主张政府的权力是无限的,这就是“无限政府”。认为不存在一个独立的私人自治领域,政府的行为可以深入到社会生活的所有领域。
  现代宪政的一个根本原则是“一切权力都是有限的,权利原则上是绝对的无限的(特殊限制除外)”。但是,中国的传统文化思想却恰恰与此相反。

  客观要求

  市场经济深刻地改变了中国,中国面临一个历史性的宪政机会
  南方周末:为什么在最近一两年来,国内学界、政界和执政党内部又开始出现对宪政的呼吁?它意味着当今中国已经处在一个什么样的阶段?
  毛寿龙:推行宪政一直是建国的思路。1954年宪法就是其成就。后来又有好几次立宪、修宪,1982年的宪法沿用至今,宪政至少在形式上已经成为中国政治的基本框架。
  具体而言,是因为当下中国市场经济的发展已经进入了这样一个阶段,需要有适当的外部条件,即政府的职能必须是有限的,政府的行为必须是法治化的,政府的权力必须是分散的、以自主治理为基础的,政务信息一定是制度化公开的,政府的合法性是以选举为基础的,或者是以法律为基础的。只有这样的政府,才能确保市场经济得到充分发展。
  季卫东:20多年来经济改革的结果,使经济体制发生了变化,政府必须与市场经济相适应,所以这个时候自然会提出搞宪政。
  经济改革产生了不同的利益集团,价值观和要求都不一样,这就需要协调和磨合的机制,就必然导致政治的多元化、民主化,这都与宪政有关。
  另外,经济改革的结果是私有财产的出现,这个财产需要保护,但是仅仅提私有财产的保护有很大的问题,因为如果国家的权力结构不变的话,你拥有了权力就可能意味着也拥有了财产,权力和资本的结合太可怕了,将对社会造成极其不公平的状态。所以,既然你要把私有财产通过宪法确立下来,那就同时要接受对政府的重新定义,于是出现了一个历史性妥协的机会:要达到这个目的,就要对国家权力进行限制。从这一点来看,中国出现了一个历史性妥协的机会。
  还有一个方面是私营企业主以及整个市民阶层的抬头,形成了新的社会结构。因为社会越来越复杂,过去那种简单的国家机构不足以应对,如何使它适应这种复杂的情况,必须对国家的功能加以改进,使之合理化。涉及机构之间如何协调的问题,还有意识形态的变化,比如个性的自由、个人的解放等等。
  所以,宪政呼声日渐高涨的最根本原因是新的经济方式发展到这个阶段,社会形态发生了变化,市场经济逐渐占了主流地位,市民阶层已经兴起。
  刘军宁:有很多因素,最本质的是社会的变化。为什么1975年没有提出宪政?市场经济和宪政有密切关系,在没有市场经济的地方是找不到宪政的,所以市场经济的出现是中国宪政最强大、最坚实的社会基础,这是一方面。
  另外一方面是人们权利意识的觉醒,尤其是对财产权和参政权的关注。这两个东西是最关键的,中国自1982年宪法颁布第一天以来,就受到一个财产权问题的困扰,直到今天这个问题仍没有彻底解决。财产权是关于正当的财产的正当的权利,是财产和权利的结合,财产反映市场经济,权利反映人的权利意识,这两个一结合就会对宪政穷追不舍。此外,对宪政的呼吁也反衬出宪法中提到的中国公民的一些基本的权利和自由尚未得到充分保障,有限政府的形成没有得到落实,所以对宪政追求的冲动就不会泯灭。
  当然还有一方面,中国不再是传统意义上的权力国家,也使得宪政成为焦点。
  王人博:当代与近代最大的不同就在于,中国与世界的联系非常密切,20多年的改革开放使我们看到了真实的西方,或者说重新认识了西方。以前,我们只是认为西方的技术比较发达,现在我们发现他们的文化、科学、民主等多方面都比较发达。
  改革开放让我们看到了西方市场经济带来的多方面的优势,显然,与市场经济相配套的政治制度就是宪政,不管你是否承认,这是经济学家和法学家的共识,也是一种被实践反复证明了的理论。如果中国还是实行计划经济,或许对宪政制度的建设没有那么急迫,但是,20多年的改革开放,市场经济制度的确立,尤其是加入WTO之后,宪政建设、法治建设就显得十分重要了。

  现实途径

  癸未施政
  中国迈向市场经济以后,应该有步骤地推进宪政建设,加强民事法律制度的完善,加强行政法的建设,限制公共权力,保障公民权利,就有可能加快民法时代的发育,同时也能开启宪法时代。

  对宪法的高度重视
  南方周末:怎样看待高层领导人对宪法的重视?先是胡锦涛总书记在纪念施行宪法20周年大会上的讲话引起广泛关注,随后中央政治局第一次开会学习也是学习宪法。再后来,是“两会”前夕,有关方面专门组织在京人大代表和政协委员学习宪法。
  毛寿龙:高层精英学习宪法,了解宪政的精神,有助于宪政制度建设。学习宪法很重要,但更为关键的是掌握宪法的精神。
  在进行宪政学习和建设过程中,还要有针对性地预防社会的危机,并为此采取切实可行的公共政策。
  季卫东:过去中国强调国情,强调文化特殊性,但十六大以后有个新提法,即“政治文明”。也就是说,现在中国开始准备接受在国际社会具有普遍性治理的模式,因为文明是普适的。胡锦涛总书记的讲话更加认识到国家靠人治不行了,靠偶然性、力量对比关系来治理不行了,要把国家治理纳入制度框架。
  值得注意的是胡锦涛作为最高领导人第一次提出“违宪审查”,强调健全宪法监督机制、及时纠正一切违反宪法的行为,还有一个强调宪法解释,这些因素加在一起,已经接近司法性合宪审查的架构。

  专职人大常委的出现
  南方周末:全国人大常委会将设立20名年轻的专职常委,怎样看待这一动向?它是否是人大进行实质性改革的一个开始?
  蔡定剑:中央对人大改革很重视,希望增加常委人数,承担一些立法任务。
  专职化和专业化的方向是对的,但这一改革措施还有待观察。这一改革也不能代替实质性的改革。

  宪法委员会的设立问题
  南方周末:最近几年,从全国人大到学界都在讨论宪法委员会的设立问题,这说明了什么?
  季卫东:在现实的制度框架下,司法审查是个很好的突破口,现行体制可以容纳。违宪审查可以分两步走,先在全国人大框架内设立一个违宪审查的机构,即宪法委员会。它发现法律法规违宪时可以提出来,让全国人大讨论并作出最终决定,然后条件成熟时再搞宪法法院。
  为什么要使违宪审查机构具有司法性呢?这不仅可以使国家机构内部形成系统内的监督机制,更重要的是,我们之所以要进行违宪审查,最核心的是看法律法规是不是违宪,是审查国家权力的行为是否得当,人权是否获得了充分的保障。如果公民个人不能够提起审查要求的话,就很难真正的限制国家权力,所以违宪审查机构应该具有司法性,即允许个人提起宪法性诉讼,即使一时难以做到,也应该为此创造条件。
  蔡定剑:事实上,1982年起草现行宪法的时候就提出建立宪法委员会,当时是为了防止类似“文化大革命”这样的灾难,但有人提出反对,说即使设立这个机构也解决不了问题。到1990年、1991年起草监督法的时候,稿子里也有宪法委员会的规定,到1993年修宪,也有人提出。
  之所以没有提上日程,一个重要原因是,对宪法委员会的要求太高了,把宪法委员会理想化了,放在解决“文革”这样的灾难事件的高度,这当然不现实。
  事实上,我们现在急需解决的是司法的高度不统一,各自为政,需要建立一个专门的机构,专司解决法律实施过程中出现的违宪和法律法规冲突问题。
  具体实施起来,可以考虑在人大下面设立一个类似于专门委员会的机构,主要由法律专家为其成员,全国人大授予它一定的权力,对宪法进行解释,发现违反宪法的法律法规,可以通知有关机关撤消,甚至可以提请常委会来执行。慢慢地,制度就会成熟起来。
  徐显明:在设计我们的宪政审查制度时,不妨把世界现存的几种模式拿来比较一下。一是设立宪法法院,它遇到的第一个问题是,宪法法院由谁产生,如果由全国人民代表大会产生,它要不要向人民代表大会负责?因为中国的权力结构是一元结构,全国人大产生的这些机构不能进行反监督,只能由全国人民代表大会监督一府两院。如果再多一个“院”,一府三院,增加一个宪法法院,受产生它的机关的监督,但它却没有办法监督立法机关,而很多违宪问题都是由立法机关在制定法律时出现的;如果不由全国人民代表大会产生,那就违背了一个原则:中华人民共和国的一切权力属于人民,这就与我们的根本政治制度不相符。所以,宪法法院的路是走不通的。
  第二种是美国、日本等国的司法审查制度,就是由司法机关特别是最高司法机关行使司法审查权。目前中国的司法审查只是有限审查,可以指向行政机关,但是它对立法机关制定的法律和与立法相关的决定以及解释,缺乏审查的根据和能力。司法审查的方式在中国也有制度的障碍。
  第三种是像法国那样建立宪法监督委员会。宪法委员会可以有两种模式,如果在现行体制范围内设立的话,应该设为全国人大常委会的一个机构,可以行使专门问题的调查权力、对所有立法调查的权力,但是,这种性质的监督只能是下位监督,对下监督,不能对上监督,这个矛盾无法解决。另一种模式就是建立一个与全国人大常委会并列的机构,它只向人民代表大会负责,它日常的工作就是监督所有的立法机关。
  关于私有财产入宪问题
  贺卫方:对私有财产保护不足,是几千年来的问题,而不仅仅局限于过去的50年。在城市里,你拥有一套房子,那么,这个房子就是自由的堡垒,不允许任何侵犯,公共权力是不允许进入这个领域的,前一段时间陕西黄碟事件就是公权力侵犯私权利的典型。
  个人的自由空间和公共权力的空间有着非常清楚的界限。国家不能动辄以人民的意志或自己的意志剥夺、没收、征用私有财产,一切都要纳入法律轨道。可以说,对自由财产的保护是宪政发展的一个基础性的要件。
  当然,入宪不能一劳永逸地解决私有财产保护的问题,但修宪是一个符号化的东西,它可以逐渐地引发更深层次的改变,比如土地财产的私有问题。这对中国的影响将非常大。当然首先要解决起步的正当性问题,这是非常棘手的。
  蔡定剑:我是不同意动不动就修改宪法的。首先,宪法是国家根本制度,不能看到好的东西就塞进去,不要轻言修宪,哪怕它滞后。宪法本来就不是先进的东西,而是基础性的东西,就如同房子的地基,你难道要经常把地基拿出来先进一下?中国宪法本来就面临权威不足,实施宪法比修改宪法更重要,中国当前应该集中精力实施宪法,而不是要集中精力修改宪法。
  其次,宪法要保持它的稳定性和长期性,不要让宪法随着政策纲领路线而修改。
  第三,中国目前对私有财产保护不够是现实,但显然不是宪法没有明确规定的原因。难道公有财产保护就足够了吗?它流失的程度比私有财产更要严重。
  问题不是宪法本身,而且宪法并没有妨碍我们在相关法律上加强保护,比如我们可以在民法中写进类似的条款。老百姓的房子说拆迁就拆迁,修宪解决不了问题。
  王人博:我认为不是修改宪法的问题,而是宪法文本整个与市场经济、与宪政的要求相去甚远。翻开宪法,发现它有很多不是规范的法律语言。这就必须搞清楚,宪法要规定什么内容?用什么语言表述?现在一直在强调宪法司法化,我是持保留意见的。因为,现行的宪法文本没有办法司法化。当务之急,应当有一部规范的宪法,不管是宪法法院还是普通法院的法官,都可以使用。
  事实上,宪法就是两部分:国家权力、公民权利。宪法是神圣的,是国家的根本法,哪些内容应该写进去,哪些内容不写,立法者需要认真考虑。其次,宪法首先是法律,应当用法律的语言表述,而不是用意识形态的语言表述,如果不能首先解决这个问题,宪法司法化、宪政都不过是一个口号。比如,宪法规定:“国家厉行节约,反对浪费。”将类似的条款和语言放进宪法,有失根本大法的尊严。因此,我们完全可以根据现行的政治制度,成立一个修宪委员会,重新在内容上和语言的表述方法上对宪法进行重新设计。

  季卫东:私产入宪如果仅仅停留保护私有财产的权利、公民个人与个人之间的关系,那就毫无必要。因为只要其他法律有规定了就够了。之所以要私产入宪,最关键的是要防止国家权力对私产的侵犯。国家处于强势地位,说没收就没收,说增税就增税,说国有化就国有化,私有产权的保障就无从说起。入宪是针对国家权力而言,不进行这样的改革,会对社会造成不稳定感,造成财产外流,反过来影响经济发展。这一点有产者也可以理解,如果不限制国家权力,哪一天国家想剥夺你就剥夺你,它可以保护你的私有财产也可以侵犯你的私有财产,为了防止它任意侵犯,就要通过宪政限制它的权力,从这一点来看,中国出现了一个历史性妥协的机会。
  南方周末:如果中国要从现在开始,逐步地走向宪政之路,那么在当下有哪些现实的步骤可走?
  季卫东:司法审查是马上应该做而且是马上可以做的,在现有体制下就可以做。
  刘军宁:中国不可能一夜间走上宪政,但首先要切实保障公民的权利和自由。凡是宪法规定的要全面落实,凡是宪法没有而应有的应该明确,比如说财产权、尤其是土地所有权。从政治制度层面上看,应该组建一个有限而有效的政府。
  蔡定剑:中国迈向市场经济以后应该有步骤地推进宪政建设,加强民事法律制度的完善,加强行政法的建设,限制公共权力,保障公民权利,就有可能加快民法时代的发育,同时也能开启宪法时代。
  宪法时代必须约束政府,政府不是无所不能的,没有对它的约束就没有宪政的基础,要把权力从公共权利的坚硬的壳里解放出来,政府只能充当市场的守夜人。
  贺卫方:客观地说,中国目前实施宪政的基础还不充分,但并不意味着我们没有什么事情可以做,如司法改革,就是在司法独立方面迈出实质性的一步,改变司法权受地方控制的状况。当下可以做的是先实现法官、律师和检察官的职业化,形成专业化的力量,有助于宪政的启动。职业化后的司法队伍是一群拥有专业化知识的法律人,他们的决策模式就不一样,就能够促进司法审查权的实现,从而制约政府权力,这将是中国宪政发展的很好的途径。
  杜钢建:从现在来看十六大和十七大期间,是开启宪政的关键时期,今后几年尤其关键。我认为思想认识理论上还存在着问题,我们依然要提解放思想,要贯彻十六大的思路。
  十六大规划的20年就是宪政和政治改革的时间表。可能有人会说,怎么可能?但我想,我们在80年代改革之初,也没有意识到我们今天取得的成就,而且放眼世界,其他国家就是这么走过来的。我认为只要市场经济走到这一步,政治民主就肯定会到来,政治体制改革势必加快,宪政也是时间问题。

1905年9月,清政府派往欧洲考察宪政的“五大臣”及随员

1908年6月,直隶、江苏、安徽、吉林等省立宪派选出的国会请愿代表

1956年第一届全国人民代表大会第二次会议,标志新中国政权体系的确立。

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